Împrumuturile de stat și datoria publică

ÎMPRUMUTURILE PUBLICE

Pe măsură ce funcţiile statului s-au diversificat, resursele financiare ordinare, provenite din prelevări directe asupra veniturilor şi averilor, nu au mai fost suficiente pentru asigurarea finanţărilor angajate de către stat, motiv pentru care autorităţile publice au apelat, din ce în ce mai mult, la resurse financiare extraordinare, menite să completeze deficitul dintre resursele şi cheltuielile publice. Categoria financiară cea mai importantă, din grupa resurselor extraordinare, o reprezintă împrumuturile publice interne şi externe (sau creditul public) care cuprind sumele mobilizate din veniturile disponibile ale persoanelor fizice şi juridice prin intermediul unor instituţii specializate, la dispoziţia statului a colectivităţilor locale şi a instituţiilor de stat.

Conceptual, diferenţa dintre creditul public, respectiv împrumutul public, ţine de calitatea părţilor contractante. Astfel, pentru statul debitor suma obţinută de la subscriitori se denumeşte împrumut, iar din punctul de vedere al creditorului (sau subscriitorului la împrumut ) poartă denumirea de credit. Creditul (privat sau public) reprezintă, pentru economiile contemporane, o sursă principală de finanţare, datorită faptului că autofinanţarea nu le-ar putea imprima, singură, o evoluţie ascendentă. În cazul în care se înregistrează un deficit temporar, completarea veniturilor curente se face cu ajutorul împrumuturilor. Statul poate apela la această soluţie în măsura în care se bucură de credibilitate pe pieţele financiare interne şi externe.

Desigur, între creditul public şi cel privat există o serie de asemănări şi deosebiri.1 Dintre asemănări putem menţiona următoarele:

- ambele sunt sume puse la dispoziţia investitorilor;

- ambele se bazează pe principiul facultativităţii;

- au un caracter benevol;

- se obţin pe baze contractuale;

- reprezintă un transfer de putere de cumpărare;

- nu se oferă gratuit ci, în schimbul unei remuneraţii sub formă de dobândă.

Deosebirile dintre cele două tipuri de credite sunt:

- calitatea debitorului diferă, astfel încât, la creditul privat debitorul este o persoană fizică sau juridică, în timp ce la creditul public debitor este statul;

- creditul privat poate fi comercial, bancar, ipotecar, iar la creditul public preponderent este creditul bancar;

- documentele care stau la baza creditului sunt, în cazul celui privat, titlurile de comerţ, iar în cazul creditului public efectele publice (bonuri de tezaur, obligaţiuni, etc). Acestea atestă calitatea de debitor al statului şi conferă dreptul deţinătorului de a încasa dobânda. Dobânda poate fi plătită din impozite şi taxe în cazul în care împrumutul se utilizează în scopuri neproductive sau se poate suporta din valoarea creată în urma angajării sale productive;

- creditul privat este întotdeauna benevol şi rambursabil, în timp ce creditul public poate fi obligatoriu, în cazuri deosebite, şi perpetuu, în sensul că nu se rambursează, ci se plăteşte doar dobânda aferentă.

Caracteristicile cele mai importante ale împrumuturilor publice, ca opuse trăsăturilor impozitului, sunt:

- caracterul voluntar, contractual, opus caracterului unilateral şi forţat al impozitelor. Potenţialii creditori acceptă sau nu să subscrie la împrumut, în măsura în care condiţiile de emisiune, de rambursare şi veniturile promise corespund intereselor lor. Eventuala constrângere care poate să apară în cazul împrumuturilor este de natură psihologică, mult mai puţin importantă decât constrângerea de natură juridică din cazul impozitelor;

- împrumuturile reprezintă o resursă temporar disponibilă la buget, rambursabilă la scadenţă creditorilor, în timp ce impozitele sunt resurse definitive, nerambursabile;

- împrumuturile publice asigură creditorilor un venit sub formă de dobândă, în timp ce impozitele nu procură nici o contraprestaţie directă şi imediată;

- impozitele se adresează generaţiilor prezente, în timp ce împrumuturile vizează şi generaţiile viitoare în măsura în care acestea trebuie să contribuie la rambursarea împrumuturilor prin creşterea presiunii fiscale asupra veniturilor lor;

- împrumuturile, având caracter contractual, se obţin relativ operativ, în timp ce impozitele sunt îndoielnice, încasarea lor depinzând de realizarea bazei de impunere;

- impozitele au un randament mai mare pentru autorităţi deoarece cheltuielile de percepere sunt mai mici, în timp ce în cazul împrumuturilor cheltuielile de intermediere sunt destul de ridicate. Cu toate acestea, recurgerea la împrumuturi este privită favorabil de către potenţialii creditori, în timp ce instituirea de impozite poate atrage rezistenţa contribuabililor;

- efectul deflaţionist al împrumuturilor este mai puţin puternic în comparaţie cu cel al impozitelor;

- dacă împrumuturile nu au destinaţie economică, astfel încât să creeze resursele de amortizare, ele se restituie din impozite, pentru acest motiv fiind denumite şi impozite amânate.

Necesitatea împrumuturilor publice

Deficitul bugetar se poate manifesta pe toată durata exerciţiului, iar pentru acoperirea lui autorităţile apelează la împrumuturi pe termen mediu şi lung pe piaţa internă sau externă.

În afara justificării financiare a împrumuturilor, acestea au şi o justificare economică. Ele se utilizează alături de pârghiile economico-financiare pentru influenţarea derulării proceselor economice, constituind un instrument de conducerea vieţii economice.

Justificarea politică a recurgerii la împrumuturi reiese din caracterul lor plebiscitar. În condiţiile în care autorităţile care lansează un împrumut se bucură de încrederea subiecţilor economici, deţinătorii se fonduri sunt dispuşi să subscrie la împrumut, iar în caz contrar resping această ofertă. Desigur, condiţia primordială pentru subscrierea la împrumut o reprezintă existenţa fondurilor excedentare rezultate în urma consumului, prin procesul de economisire. Decizia de a plasa capitalul în titluri de stat depinde de oportunităţile de investiţii existente, de atractivitatea altor plasamente financiare şi de condiţiile stabilite de către stat la lansarea împrumutului.

Sumele mobilizate, în acest fel, la dispoziţia autorităţilor, sunt utilizate pentru finanţarea sectorului public, având ca destinaţie consumul colectiv sau investiţiile cu caracter economico-social. Ponderea cea mai mare a sumelor împrumutate se utilizează pentru consumul neproductiv, caz în care sunt numai un mijloc de plată şi nu un capital care se investeşte. În această situaţie, împrumutul nu aduce nici un venit, iar rambursarea lui se face din alte resurse bugetare cu caracter obligatoriu. În cazul în care împrumutul primeşte destinaţie productivă, atunci el este aducător de profit, iar cheltuielile sunt amortizabile din acest profit.

Destinaţia împrumuturilor publice

Aşa cum s-a menţionat în paragrafele anterioare, autorităţile publice apelează la împrumuturile de stat pentru necesităţi ale Trezoreriei sau pentru asigurarea echilibrului bugetar. În prima situaţie, veniturile ordinare procurate din impozite şi taxe sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor planificate dar, pe parcursul execuţiei bugetare, poate să apară o neconcordanţă între termenele la care sunt efectiv încasate veniturile şi termenele la care sunt efectuate cheltuielile publice. Apare, în acest fel, un gol de trezorerie din nesincronizarea încasărilor şi a plăţilor. În acelaşi timp, în alte perioade, încasările devansează cheltuielile fiind create o seamă de excedente. Autoritatea care administrează execuţia de casă a bugetului (de regulă Trezoreria publică) trebuie să cunoască perioadele în care pot să apară asemenea decalaje pentru a putea procura resursele necesare acoperirii golului. O posibilitate este acoperirea insuficienţei resurselor prin împrumuturi de la o altă instituţie cu caracter public, care înregistrează temporar un plus de resurse sau, dacă acest lucru nu este posibil, se contractează împrumuturi de la alţi deţinători de fonduri temporar neutilizate. Creditorul de ultimă instanţă rămâne Banca Centrală care oferă împrumutul în condiţiile stabilite de lege.

Dacă se constată că deficitul bugetar depăşeşte exerciţiul financiar, este cronic sau de dimensiuni foarte mari, pentru finanţarea sa statul apelează la împrumuturi pe piaţa internă şi/sau externă. Pentru a realiza acest lucru, guvernul trebuie să se bucure de credibilitate în rândul creditorilor autohtoni şi al celor de piaţa străină. Şi în acest caz, dacă sumele solicitate nu sunt obţinute în totalitate se apelează, în ultimă instanţă, la împrumuturi din partea Băncii Centrale, procedeu care conduce, însă, la creşterea masei băneşti în circulaţie.

Împrumuturile publice contractate pot primi o destinaţie productivă sau neproductivă. În prima situaţie, ele sunt investite în economie, sunt aducătoare de profit, astfel încât împrumuturile se autovalorifică şi îşi creează sursele de amortizare, de plată a dobânzilor şi a comisioanelor din plusvaloarea creată.