Domeniul Public

Sumar privind evoluţia teoriei domeniului public

Instituţia domeniului public reprezintă o instituţie tradiţională a dreptului public, în general, şi a dreptului administrativ, în special, a cărei teorie îşi află izvorul în literatura de specialitate, ca una dintre cele mai discutate şi disputate probleme în doctrină.

Doctrina a semnalat că în antichitate erau recunoscute categoria bunurilor (res) in patrimonio şi a celor extra patrimonium, acestea din urmă ca bunuri publice, supuse unui regim diferit de cele din categora res patrimonio, care în principiu nu puteau fi apropriate dată fiind destinaţia lor publică.

Perioada Evului Mediu era caracterizată de proprietatea privată a regelui asupra tuturor bunurilor publice pe care le folosea ca mijloc de a-şi răsplăti supuşii credincioşi sau a-şi îmbogăţi visteria proprie . Mijlocul juridic prin care atare bunuri (imobile), puteau fi utilizate de alte persoane era concesiunea. În schimbul dreptului de folosinţă, în general pe o durată foarte mare de timp, a acestor bunuri, concesionarul datora proprietarului (concedentul) o remuneraţie în bani sau în natură. Perioada lungă de utilizare a făcut ca obligaţia de a răsplăti monarhul să fie percepută ca o corvoadă de către concedenţii ce se manifestau public ca adevăraţii proprietari. Acest fapt a atras reacţiile monarhilor care prin reglementări speciale au adăugat noi elemente specificului regimului juridic al bunurilor, între care cea mai semnificativă apare Edictul de la Moulin din 1566 prin care Carol IX instituie principiul inalienabilităţii bunurilor care astfel nu puteau fi apropriate de concesionari.

Revoluţia franceză, prin Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului, schimbă concepţia medievală asupra domeniului public consacrând proprietatea ca sacră şi inviolabilă. Însă dincolo de aceste realităţi istorice, instituţionale şi juridice, actul normativ care produce în acele timpuri mutaţiile cele mai semnificative în regimul juridic al domeniului public a fost Codul domenial francez adoptat la 22 noiembrie 1970, care împroprietăreşte naţiunea şi instituie alinenabilitatea bunurilor aflate în proprietatea naţiunii.

Sub guvernarea lui Napoleon a fost elaborat Codul civil francez care în art. 538-541 schimbă proprietarul bunurilor din domeniul public, statul în loc de naţiune, pe care însă o păstrează în această calitate în expunerea de motive a codului (în dreptul francez de asemenea izvor de drept). Codurile civile adoptate sub influenţa celui francez, cu excepţia celui italian, nu au fost cu mult mai clare decât cel napoleonian, care nu preciza cu claritate elementele definitorii ale domeniului public, sfera bunurilor ce-l compuneau, titularul domeniului public, limitele inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii sau regimul său juridic.

La finele secolului XIX, Proudhon, doctrinar civilist francez, creează premisele unei concepţii moderne privind domeniul public, revoluţionând gândirea în materie. Acesta desprinde ca elemente definitorii ale noţiunii de domeniu public uzul comun al bunurilor care îl compun, destinaţia lor de a fi folosite de public . În concepţia sa, au acest caracter bunurile care potrivit legii sunt destinate folosinţei generale şi bunurile care sunt stăpânite de stat şi de comune, în calitatea lor de reprezentanţi ai colectivităţilor politice. Este vorba aici de un domeniu de protecţie, deosebit de cel privat, definit de Proudhon ca un domeniu de profit.

Chiar şi cu privire la trăsăturile tradiţionale şi fundamentale ale domeniului public – inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea - autorul evocă o concepţie aparte, susţinând caracterul limitat în timp al acestora, pe durata existenţei serviciului public în care este implicat bunul respectiv.

Începutul secolului XX şi perioada interbelică aduce noi clarificări în teoria domeniului public pentru a găsi justificări de apartenenţă a unui bun la domeniul public, a identifica titularul şi drepturile sale asupra acestei categorii de bunuri. În jurul răspunsurilor diferite s-au construit şi teorii diferite ale domenialităţii.

Doctrina noastră se înscrie în aceste curente de idei prima dintre teoriile închegate aparţinând profesorului C.G. Dissescu care abordează instituţia domenialităţii în dreptul administrativ încă din 1890 . S-au remarcat apoi teoriile civiliste, între care cea a profesorului D. Alexandresco şi Mihai Cantacuzino, dar şi cele din doctrina administrativă începând cu Paul Negulescu , C.G. Rarincescu , J. Vermeulen .

După război, regimul politic comunist şi, în consecinţă, cel constituţional goleşte dreptul public de această instituţie fundamentală, noţiunea de domeniu public fiind considerată desuetă. În ciuda negării terminologiei de domeniu public, „fenomenul juridic al proprietăţii publice n-a dispărut, dimpotrivă, a devenit atotcuprinzător” , fiind substituit aşa zisei proprietăţi de stat.

Concepţia actuală. Definiţia şi trăsăturile domeniului public

Schimbările de regim politic provocate de evenimentele din 1989 au readus în actualitate noţiunea de domeniu public, noile reglementări, pre- sau post- constituţionale permiţând clădirea unei concepţii moderne a domenialităţii, ce preia valorile constante dau şi reperele contemporane, pentru a defini domeniu public ca ansamblul acelor „bunuri publice sau private, care prin natura lor sau prin voinţa legiuitorului expres formulată trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim juridic administrativ, respectiv unui regim juridic mixt, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza unei persoane morale de drept public.”

Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul relevă un număr de 4 trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le îndeplinească un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:

a) prin natura ori prin destinaţia expresă a legii să intre în categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare;

b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naţional sau după caz, destinat unei folosinţe de interes public;

c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt de drept public şi de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ;

d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau în paza unei persoane de drept public (bunurile proprietate privată care ţin de domeniul public).

În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă următoarea motivaţie :

Prima trăsătură are menirea de a reliefa faptul că nu toate bunurile, ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând societăţii trebuie conservate pentru generaţiile viitoare.